26 квітня Конституційний суд визнав таким, що суперечить Конституції закон "Про всеукраїнський референдум", передає Ukr.Media.
Мова йде про закон, яким в 2012 році замінили старий закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 1991 року. Але на питання, чи діє тепер старий закон, юристи відповідають по-різному.
Ми вирішили все-таки з'ясувати наслідки рішення Конституційного суду.
Що говорить Конституція
Згідно Конституції, референдум визнається як спосіб народного волевиявлення – разом з виборами та іншими формами безпосередньої демократії.
Може бути два типи референдумів: всеукраїнський і місцевий. Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.
Організація і порядок проведення референдумів, згідно статті 92 Конституції україни, визначається виключно законами України.
Ще ряд положень Конституції стосуються окремо всеукраїнських та місцевих референдумів. Про них ми розповімо нижче.
Мінус на мінус дає плюс
До 26 квітня порядок проведення референдумів в Україні встановлював закон "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року. Але, як ми казали, Конституційний суд визнав цей закон неконституційним.
У пункті 4 Прикінцевих положень даного закону була норма, згідно якої втрачав свою силу попередній закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року:
Це стандартне формулювання, яка використовується при прийнятті нового нормативного акту взамін старого. Без неї б вийшла правова колізія – одночасна дія старого і нового закону.
Але якщо скасовується весь новий закон цілком, то скасовуються всі його положення. Конституційний суд скасував весь закон "Про всеукраїнський референдум" від 2012 року, без будь-яких винятків.
Отже, пункт 4 Прикінцевих положень нового закону був скасований. Тобто норма про скасування попереднього закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 1991 року більше не діє.
У підсумку "мінус на мінус дає плюс", та скасування нового закону, яким було скасовано старий закон, у підсумку дає відновлення дії старого закону.
Такий висновок, підтримав відомий юрист-конституціоналіст Віктор Мусіяка. Однак він застеріг, що в старому законі про референдуми від 1991 року згадуються органи, яких вже немає, наприклад, президія Верховної Ради. Із-за чого в разі референдуму його результат може бути поставлений під сумнів.
Старий – не означає недіючий
Дійсно, закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" виглядає застарілим: у ньому застосовуються терміни "Республіка Крим", "Президія Верховної Ради України" тощо, які зараз явно застаріли. Але це не завадило цим законом проіснувати до 2012 року.
Крім того, існують інші, які діють і понині, нормативні акти, що містять атавізмом радянської епохи. До правомочності цих документів ніхто не пред'являє претензій.
Наприклад, діючий Житловий кодекс насправді досі носить горду назву "Житловий кодекс Української Радянської Соціалістичної Республіки". А починається він з абсолютно недекоммунизированних тез радянської епохи:
"В результаті перемоги Великої Жовтневої соціалістичної революції в нашій країні було створено необхідні передумови для розв'язання однієї з найважливіших соціальних проблем – задоволення потреби трудящих у житлі.
Втілюючи в життя ленінські ідеї побудови комуністичного суспільства і здійснюючи курс на підвищення матеріального та культурного рівня життя народу, Радянська держава послідовно реалізує розроблену Комуністичною партією програму житлового будівництва":
На сайті Верховної Ради цей кодекс вказаний як чинний, і на практиці він без проблем застосовується в житлових питаннях.
Так що, як бачимо, явна застарілість законодавчих актів не робить їх нечинними.
І хоча ряд норм закону про референдуми 1991 року і не відповідає більш пізнім нормативними актами, але він повинен діяти. Протиріччя повинні розв'язуватися відомими в юридичній науці правилами подолання колізій. Наприклад, при протиріччі норм Конституції і закону має застосовуватися норма Конституції. А якщо норма старого закону суперечить нормі більш нового закону, має застосовуватися норма нового закону.
Тепер, виходячи з висновку, що закон про референдуми від 1991 року відновив свою дію, розглянемо, як та за яких питань можуть проводитись всеукраїнські та місцеві референдуми.
Всеукраїнським референдумом можна змінювати територію
Всеукраїнський референдум згідно Конституції україни призначається Верховною Радою або президентом. Він може пройти за народною ініціативою, якщо набере три мільйони підписів. Причому, треба зібрати підписи щонайменше ніж у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області:
На всеукраїнському референдумі можна прямо стверджувати законів і навіть Конституції. Це роз'яснив Конституційний суд ще в 2008 році у своєму рішенні № 6-рп/2008. Виняток – на референдумі не можна приймати закони про податки, бюджет та амністії. Прийняті на референдумі закони не потребують будь-якого затвердження Верховною Радою і президентом.
За статтею 106 Конституції, проголосити всеукраїнський референдум за народною ініціативою має президент. Конституційний суд роз'яснив, що це його прямий обов'язок:
За статтями 12 і 13 закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 1991 року, всеукраїнський референдум може бути призначений трьома способами:
– рішенням Верховної Ради;
– на вимогу трьох мільйонів громадян – з питань затвердження та скасування Конституції, а також дострокового припинення повноважень Верховної Ради і Президента;
– на вимогу половини нардепів – з питань затвердження та скасування Конституції та інших законодавчих актів (крім питань дострокового припинення повноважень Верховної Ради і Президента).
Механізм організації збору підписів для референдуму з ініціативи громадян передбачає, що для початку процесу досить зібрати ініціативну групу з 200 громадян.
Далі закон говорить, що ініціативну групу треба реєструвати в "Центральної комісії з всеукраїнського референдуму". Такої комісії вже не існує, а функції організації проведення референдумів, згідно із законом, виконує Центральна виборча комісія.
А ось Верховна Рада, згідно статті 85 Конституції, може призначати всеукраїнський референдум з питань про зміну території України. Більше того: згідно Конституції, Україна може вирішувати територіальні питання виключно шляхом референдуму.
Цікавий нюанс: тут не вказано, яким чином в бік зменшення або збільшення – повинна змінюватися на території України в результаті референдуму.
Як провести місцевий референдум
Прийнятий в 2012 році закон про референдуми чомусь передбачав тільки всеукраїнські референдуми. З-за цього місцеві референдуми опинились в прямому сенсі "поза законом". Але тепер, з відновленням дії закону 1991 року, можливість проводити місцеві референдуми знову з'явилася.
Місцевий референдум може призначити відповідну місцеву раду. Також місцеві референдуми можуть проводитися на вимогу як депутатів, так і проживають на території громадян.
Для оголошення місцевого референдуму необхідно набрати голоси:
– або половини депутатів місцевої ради;
– або 10% громадян-виборців, які постійно проживають на відповідній території.
Згідно частини 1 статті 143 Конституції україни, проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів забезпечують територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування:
Згідно статті 6 закону про референдуми 1991 року, виключно місцевими референдумами повинні вирішуватися такі питання:
– про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей;
– про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр;
– про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах;
– про реорганізацію або ліквідацію комунальних дошкільних навчальних закладів (т. е. дитячих садків. – Прим. ред.), а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами.
Крім того, на місцевий референдум можуть виноситися питання:
– віднесені до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць;
– дострокового припинення повноважень відповідної місцевої ради.
Як бачимо, мінімум два актуальних питання сучасного політичного життя – про перейменування населені пунктів і областей, а також про об'єднання адміністративно-територіальних одиниць – можуть вирішуватися виключно на місцевих референдумах.
У зв'язку з цим ставиться під загрозу продовження кампанії "декомунізації", яку активно проводять українські влади. "Недекоммунизированними" залишаються, наприклад, Кіровоградська та Дніпропетровська області, і тепер змінити їх назви можна тільки через місцеві референдуми.
А жителі вже перейменованих населені пунктів можуть перейменувати їх назад за допомогою місцевого референдуму.
Також тепер під питанням кампанія влади щодо укрупнення сільрад в об'єднані територіальні громади. Адже таке об'єднання є не чим іншим, як "зміною базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах", що тепер можна владнати лише на місцевому референдумі. У зв'язку з цим ставиться під сумнів і правомірність виборів в нові об'єднані територіальні громади, які постійно проходять по всій країні.
Загалом, оновлений Конституційний суд, скасовуючи прийнятий при Януковичі закон про референдуми, забив нинішньої влади гол у власні ворота. Тому парламент, швидше за все, спробує найближчим часом прийняти новий закон про референдуми. Але поки цього не сталося, існує можливість ініціювати проведення референдумів за старим законом 1991 року.
